Становление и развитие приказов как центральных государственных учреждений в России представляет собой сложный и многофакторный процесс. Возникновение приказной системы совпадает с периодом формирования единого централизованного государства. Хотя первые приказы оформляются лишь к середине XVI века, основы для приказной системы были заложены уже во второй половине XV века. Вопрос об истоках зарождения и появлении первых приказов остается дискуссионным в отечественной науке. До начала петровских преобразований формирование системы государственного управления носило эволюционный характер. Органы управления возникали по мере необходимости, без заранее выраженного плана, что затрудняет изучение процесса их возникновения.
Ядром, из которого впоследствии возникла приказная система управления, являлись два ведомства: «Казна» (Казенный приказ) и «Дворец» (Приказ Большого дворца)
До конца XV века основой государственного управления оставалось великокняжеское хозяйство, которое сосредотачивало различные виды деятельности. Хозяйство князя выполняло функции личного и государственного управленческого аппарата. Постепенно происходило усложнение поручений, они приобретали постоянный характер, а не разовый, что приводило к специализации. Невозможно установить точную границу, когда происходит переход, по словам В.О. Ключевского, от «управления посредством лиц к управлению посредством учреждений».
Исследователи расходятся во мнениях относительно решающего влияния этих двух ведомств. Ю.Г. Алексеев и А.А. Зимин полагали, что центром административной власти являлась великокняжеская канцелярия в лице «Казны», внутри которой происходило разделение функций, закладывавшее основу будущих приказов. А.К. Леонтьев, напротив, указывал на эволюцию приказов из **дворцовых ведомств**, отдавая первенство Приказу Большого дворца, мнения о приоритетном значении которого придерживается и Д.В. Лисейцев.
«Казна» была первым известным ведомством, выделившимся из княжеского хозяйства. Термин «казна» восходит к арабскому слову «alkhizana» («хранилище»). «Казначей» был руководителем этого ведомства (первый известный — Остафий Аракчеев, 1445/55–1462). На казначеев возлагались дипломатические и нотариальные функции; например, казначей Д.В. Ховрин (1491–1509) хранил великокняжескую печать. Должность казначея требовала высокой компетенции, поэтому на нее назначались, как правило, профессиональные служащие — думные дворяне или думные дьяки.
«Большой дворец» Одновременно с «Казной» выделяется «Большой дворец». Он возник в середине XV века из обязанностей, связанных с управлением великокняжескими землями. Ведомство возглавлялось дворецким, первым известным из которых был боярин Михаил Сабуров (1463). В Судебнике 1550 года дворецкий и казначей отнесены к высшим государственным должностным лицам, наделенным правом вершить царский суд. **Должность дворецкого по рангу была выше должности казначея**. Дворецкий осуществлял управление княжескими землями и, в отличие от казначея, назначался, как правило, из числа титулованной аристократии.
Общая тенденция к обособлению должностей и их выделению из монаршего двора отчетливо прослеживается в развитии государственных институтов в России. Должности дворецкого, конюшего, казначея, печатника постепенно приобретают государственный характер, и для обеспечения их функций формируется аппарат, оформлявшийся со временем в центральные государственные учреждения.
Поскольку приказы появлялись в разный период и не имели изначально четкого разграничения предметов ведения, их классификация достаточно сложна. Условно ранние приказы конца XV – первой половины XVI века можно подразделить по характеру компетенции и принципу организации на следующие группы:
Приказы, возникшие из «Дворца» (Дворцовые и Территориальные) Из состава «Дворца» выделились Конюшенный, Постельный приказы и Оружейная палата, возникшие вокруг традиционных должностей великокняжеского домена (конюшего, постельничего, оружничего). Таким образом, дворцовые службы становились прообразом для формирования государственных структур.
«Дворец» также послужил прообразом для территориальных приказов. По мере увеличения территории государства опыт управления великокняжеским хозяйством транслировался на вновь присоединенные земли, где по образцу «Большого дворца» создавались областные «дворцы», такие как Новгородский (действовал с 1491 г.), Тверской, Рязанский.
Приказы, связанные с «Казной» (Функциональные и Отраслевые) Ряд специализированных приказов вырос из функций «Казны», которая, по всей видимости, выполняла роль личного аппарата государя.
Службы, зародившиеся в недрах Приказа Большого дворца и Казенного приказа, стали основой, на которой формировалась приказная система русского государства. Рассмотрение функционала и специализации первых руководителей приказов позволило установить устойчивую связь ранних приказов с ведомствами «Дворца» и «Казны».
Сложность прослеживания процесса замещения средневековых должностей новыми бюрократическими структурами объясняется тем, что государственный аппарат долгое время оставался достаточно персонифицированным. Развитие государственного аппарата в России в этот период демонстрирует общую тенденцию к обособлению должностей от монаршего двора, схожую с процессами в Европе, где происходило размежевание коронных должностей на политические, административные и придворные. В России это выразилось в переходе от управления посредством лиц к управлению посредством постоянных учреждений.
